Emissionshandelssystem

von Christoph Starl

Folgendes gilt:
Es gibt den Klimawandel und der Mensch trägt zumindest eine Mitschuld. Ins Visier geraten sind vor allem die verschiedenen Treibhausgase wie Kohlendioxid (CO2) oder Methan (CH4), die seit Jahrzehnten vermehrt emittiert werden. Dies ist vor allem zurückzuführen auf die steigende Verbrennung fossiler Brennstoffe (Kohle, Gas, Öl) zum Zwecke der Wärme- und Stromgewinnung bzw. des Transportwesens. Um diese Treibhausgas-Emissionen zu reduzieren, gibt es mehrere Möglichkeiten: die „marktkonformste“ scheint ein Emissionshandelsystem zu sein.

Kostenwahrheit

Ein_e Ökonom_in würde sagen: Na klar, ein „Cap-and-Trade“-System zur Internalisierung externer Kosten, das den unterschiedlichsten Grenzvermeidungskosten am Besten Rechnung trägt. So weit so unklar, aber alles der Reihe nach: Es geht um die Umwelt und darum, dass Luftverschmutzung nicht gratis sein darf. Denn immerhin müssen alle die schlechte Luft einatmen, welche einige Emittenten1 (Industrie, Verkehr, Energie) beim Verbrennen fossiler Brennstoffe in die Luft blasen. Das Grunddilemma dabei ist einfach gesagt folgendes: Es kostet einfach nichts, die Luft zu verpesten. Die Qualität der Luft ist ein öffentliches Gut und ein solches hat zur Angewohnheit, dass sich niemand darum kümmert oder verantwortlich fühlt. Man spricht von externen Kosten, wenn die Allgemeinheit quasi den „Preis“ dafür zahlt, wenn ein privates Unternehmen die Luft verschmutzt. Um jedoch die Kosten dem Verursacherprinzip gemäß zu verteilen, gibt man den Emissionen einen Preis, man internalisiert sie. Die einfachste Variante ist eine Umweltsteuer: der Gesetzgeber beschließt, dass z.B. die Emission einer Tonne CO2 100 € kostet. Ein Unternehmen wird zwar voraussichtlich trotzdem die Luft weiter verschmutzen, nur muss es jetzt etwas dafür zahlen. Mit dem Geld aus der Steuer könnte der Staat Kompensationsmaßnahmen finanzieren (z.B. Aufforstung, Subventionen für Energieeffizienz). Eine weitere Konsequenz ist, dass jedes Unternehmen nun einen Anreiz hat, seine Emissionen zu senken, weil dadurch weniger Steuer gezahlt werden müssen. Nun gibt es in unterschiedlichsten Firmen verschiedene Möglichkeiten, seinen Schadstoffausstoß zu vermindern. Bei den einen kostet die Reduktion einer Tonne CO2 mehr als bei der anderen. Damit jedoch jene Unternehmen ihre Emissionen verringern, die dies am billigsten können, sprich die geringsten Grenzvermeidungskosten haben (Kosten jeder weiteren Tonne an Reduktion) – was volkswirtschaftlich effizient wäre – , gibt es die Möglichkeit, ein Emissionshandelssystem zu etablieren, welches genau das begünstigt.

Cap-and-Trade

Bei einem solchen System definiert der Staat eine Höchstmenge (cap) an (sagen wir) CO2-Emissionen, die in einer bestimmten Periode (sagen wir drei Jahre) ausgestoßen werden dürfen.2 Dabei werden sog. Emissionszertifikate ausgegeben. Ein Zertifikat entspricht der Berechtigung, z.B. eine Tonne CO2 zu emittieren („Verschmutzungsrecht“). Die Anzahl der Zertifikate entspricht der gewollten Höchstmenge an Emissionen. Nun kann der Staat diese Zertifikate gratis an Unternehmen verteilen oder auch gleich versteigern. Es wird nun Firmen geben, die mit der Anzahl der ihr zugewiesenen Zertifikate nicht zurande kommen, weil sie mehr emittieren, als sie mit ihren Zertifikaten dürften. Andere hingegen werden weniger ausstoßen, weil sie zum Beispiel leichter Reduktionsmaßnahmen durchführen konnten. Dieser kann nun seine überzähligen Zertifikate an jene verkaufen, die sie brauchen. Es entsteht ein Markt für Zertifikate, der nur dadurch zustande kommt, weil der Staat das Gut „Emissions-Zertifikat“ verknappt3. Stößt ein Unternehmen mehr aus, als es mit seinen Zertifikaten dürfte, gibt es Strafen von Seiten des Gesetzgebers. Das System funktioniert jedoch nur, wenn eine entsprechende Anzahl von Emittenten teilnimmt. Der Vorteil gegenüber einer Umweltsteuer liegt darin, dass die Firmen entscheiden können, ob sie in Reduktionsmaßnahmen investieren oder lieber zusätzliche Zertifikate am Markt kaufen. Dem gegenüber spornt es jene an, die am effizientesten ihre Emissionen reduzieren können und ihre überschüssigen Zertifikate verkaufen können. Weiters begrenzt ein Cap-and-Trade-System von vornherein die Anzahl der gewünschten Emissionen, wogegen eine Umweltsteuer nur indirekt über Preissteuerung die Menge begrenzen wird. Dem stehen einige Nachteile gegenüber: zum Einen die Unsicherheit über den künftigen Marktpreis eines Zertifikats und damit über die (Amortisations)Zeit, in der sich eine Investition auszahlt. Andererseits liefert das System keine Anreize zur Reduktion der Gesamtemissionen unter das gesamtwirtschaftliche Emissionslimit.

Das weltweit umfangreichste Emissionshandelssystem gibt es in der EU. Das ETS (Emission Trading Scheme) hat 2005 seinen Betrieb aufgenommen und umfasst die CO2-Emissionen des Sektors Elektrizität- und Wärmeversorgung sowie einige Großemittenten (Ölraffinerien, Eisen- Stahlerzeugung, Zement-, Glas-, Keramik- und Papierindustrie). Die drei Handelsperioden (2005-2007, 2008-2012, 2013-2020) werden sich in Umfang, betreffende Sektoren und Mechanismus der Zuteilung der Zertifikate unterscheiden. So soll bspw. der Flugverkehr ab 2013 einbezogen werden und die Zertifikate versteigert und nicht gratis zugeteilt werden.

Alles andere als perfekt

Kritik am System manifestierte sich bis dato zu unterschiedlichsten Themen: So gäbe es zu wenig Teilnehmer_innen und es wurden zu viele und zu billige (meist gratis) Zertifikate verteilt, sodass kein richtiger Markt entstehen konnte. Weiters gab es Betrugsvorfälle, wo Zertifikate durch Hacker gestohlen wurden. Auch in der Kritik steht die Möglichkeit, sich über „Clean Development Mechanism“ (CDM) und „Joint Implementation“ (JI) Verschmutzungsrechte über Investitionen im Ausland (die meist billiger sind z.B. in Entwicklungsländern) zu verschaffen. Die beiden Mechanismen für umweltverträgliche Entwicklung zielen darauf ab, Kosten für emissionsreduzierende Maßnahmen mit Investitionen in anderen Staaten zu reduzieren. Hintergrund ist die Tatsache, dass eine entsprechende Maßnahme in einem Entwicklungsland billiger zu tätigen ist und man mit weniger Geld gleich große Emissionsreduktionen „erkaufen“ kann. Dabei gibt es jedoch kontraproduktive Auswirkungen: Die hypothetischen Emissionseinsparungen werden nach einem Referenzszenario verglichen, das besagt, wie viele Emissionen ohne Projekt ausgestoßen worden wären. Ein Staat, dessen Volkswirtschaft an CDM-Projekten verdient, ist unter Umständen motiviert, auf strengere Umweltvorschriften zu verzichten, da diese das Referenzszenario zuungunsten der CDM-Projekte verändern würden. Das System ist bei weitem nicht ausgereift, jedoch das einzig bestehende, das internationale Zusammenarbeit bedingt.

Der Klimawandel ist jedoch ein internationales Problem. Solange andere Staaten wie USA oder China keine entsprechenden Reduktionsmechanismen zulassen, reicht das ausgeklügelste System nicht.

Juli 2011

Autor: Christoph Starl, studierte auf der Universität Wien und FH Technikum Wien und arbeitet derzeit im Lebensministerium.

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